Úvod

V roce 1999 schválil Parlament České republiky zákon č. 353/1999 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami a chemickými přípravky a o změně zákona č. 425/1999 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů (zákon o prevenci závažných havárií).

Uvedené bezpečnostní dokumenty obsahují informace o systémech řízení bezpečnosti, včetně prevence závažných havárií, výsledky analýz a hodnocení rizika a preventivní bezpečnostní opatření ke snížení rizik vzniku závažné havárie, případně u bezpečnostní zprávy další požadované informační a popisné bloky. Tyto dokumenty vyžadují nejen poměrně vysokou odbornou úroveň zpracování, ale i dostatečnou srozumitelnost, protože v rámci jejich schvalování se vyjadřuje k jednotlivým dokumentům řada orgánů státní správy, dotčené obce, veřejnost v okolí rizikové aktivity, včetně pověřených odborných organizací. 

Mechanismus posuzování bezpečnostní dokumentace na centrální úrovni

Ministerstvo životního prostředí ČR, které je příslušným ústředním orgánem státní správy a jedním z orgánů, vyjadřujících se k bezpečnostní dokumentaci, zřídilo za účelem jejího kvalifikovaného posouzení odborné pracoviště (OPPZH) na Výzkumném ústavu bezpečnosti práce v Praze. Tento akt byl proveden na základě dohody ministra životního prostředí a ministra práce a sociálních věcí (ministerstvo práce a sociálních věcí je zřizovatelem VÚBP ). Toto pověření vyplynulo z dlouholeté tradice, výsledků a zkušenosti odborníků, které ústav v problematice prevence průmyslových a závažných havárií má.

Přes všechny předpoklady pro úspěšné posuzování bezpečnostní dokumentace, stál před odborným pracovištěm nelehký úkol prostudovat v omezeném časovém prostoru desítky mnohdy rozsáhlých dokumentací o stovkách stran textu a doprovodných materiálů. Aby bylo možno situaci zvládnout a zároveň byl do jisté míry vyloučen subjektivní pohled posuzovatelů z jedné organizace, proběhlo za účasti MŽP ČR výběrové řízení na odborné firmy, které se za koordinace VÚBP měly podílet a spolupracovat na posuzování bezpečnostních dokumentací. Jedná se o organizace s velkou zkušeností, za nimiž je řada prací a referencí v daném oboru. Navíc při řešení dílčích specifických problémů (např. problematika pojištění, ověřování výsledků v oblasti dopadů na životní prostředí a další) byly výsledky nebo nejasnosti konzultovány s dalšími odborníky a firmami, čímž byl celkový pohled dále diverzifikován. S tímto aparátem bylo v průběhu 6 měsíců provedeno posouzení více jak stovky dokumentací, včetně odborných setkání posuzovatelů a provozovatelů k ujasnění a řešení sporných bodů a otázek.

K zajištění srovnatelné úrovně, při daném počtu posuzovatelů a poradců, bylo svoláno několik seminářů a byly vytvořeny další podpůrné nástroje vedle platné legislativy, tj. kritéria splnění požadavků na bezpečnostní program prevence závažné havárie a bezpečnostní zprávu. Tento materiál, zpracovaný na základě přístupů EU a některých členských zemí, dále strukturoval a rozvíjel požadavky zákona č. 353/1999 Sb., a prováděcí vyhlášky č. 8/2000 Sb. Materiál určený v první řadě pro posuzovatele se dostal v příslušné úpravě také ke zpracovatelům, čímž došlo k optimálnímu sjednocení pohledu na úroveň výsledného dokumentu. Tento fakt byl umocněn i tím, že vlastní legislativní dokumenty, s ohledem na požadovaný technický charakter a detail dokumentace, nemohly hrát v plné míře úlohu přesného návodu, který by vedl k očekávanému výsledku. Určitým nedostatkem byl časový nesoulad vzniku kritérií a termínových požadavků na splnění povinností. Z mnoha důvodů nebylo možné připravit takový materiál před vstupem legislativy v platnost. Na druhou stranu v 1. kole posuzování dokumentace nebyly uplatňovány, u vědomí uvedených nedostatků při vytváření systému, žádné sankce. Zároveň s konečným vyjádřením byla většině zpracovatelů poskytnuta upravená kritéria, případně při osobním jednání byly dovysvětleny některé vytýkané nedostatky a návrhy na jejich odstranění. Tím bylo zaručeno sjednocení a vzájemné upřesnění pohledu na výsledný dokument a zároveň byly respektovány konkrétní podmínky a situace jednotlivých provozovatelů. V rámci požadavků zákona a řešení konkrétních problémů při zpracování dokumentace nutně došlo také k rozvíjení příslušných systémových oblastí v podnicích a žádoucí komunikaci, ať už pozitivní nebo negativní, mezi managementem ekonomickým a managementem bezpečnostním. Po katastrofálních povodních v srpnu letošního roku se také zreálnil obecný pohled na kvantitativní výsledky analýz rizik (především u pravděpodobnostních čísel), které byly do té doby vnímány mnoha lidmi spíše abstraktně.

Pro posuzování dokumentací byl zvolen (s ohledem na časová a další hlediska) způsob práce s dokumenty pouze v písemné podobě. Nebylo tedy možno provádět návštěvy, ověřovat a upřesňovat udávané informace a výsledky na místě (což bylo některými představiteli podniků kritizováno). Tato ověření přísluší inspekčním orgánům v čele s Českou inspekcí životního prostředí. Proto mohla vzniknout situace, kdy provozovatel měl zavedeny všechny požadované subsystémy, informace a výsledky k dispozici, ale forma a způsob jejich zapracování do dokumentu nebyly přesvědčivé.

 V průběhu posuzování dokumentace se na straně zpracovatelů ukázala řada problémů a nedostatků, které nakonec vedly ke skutečnosti, že pouze

9 % procent dokumentací mohlo být uznáno (po odstranění formálních nedostatků) za odpovídající požadavkům ke schválení. Ke konci srpna 2002 bylo odevzdáno a posuzováno celkem 132 dokumentů, 2 dokumenty byly vráceny bez vyjádření a 2 dokumenty byly sloučeny do dokumentu jednoho. Z uvedených 132 dokumentů bylo 70 bezpečnostních programů prevence závažné havárie a 62 bezpečnostních zpráv. 6 bezpečnostních programů prevence závažné havárie (skupina A) vykazovalo pouze formální nedostatky (z toho 4 pro nové objekty), a budou dále řešeny pouze na úrovni příslušného orgánu státní správy (okresní nebo krajský úřad) a 64 dalších musí být v některé části, bodu nebo položce zásadně doplněno, dopracováno a přepracováno a nové verze musí být předány k novému posouzení příslušným orgánům. U bezpečnostních zpráv (skupina B) vykazovalo formální nedostatky 6 dokumentů a 56 musí být předáno k novému posouzení.

Nedostatky bezpečnostních dokumentací lze rozdělit do čtyř základních problémových oblastí:

nedostatky v analýzách a hodnocení rizika,

nedostatky ve strukturální úplnosti, faktické , věcné a realizační úrovni bezpečnostního programu prevence závažné havárie,

nedostatky v popisech, přehledech, charakteristikách a grafické dokumentaci (pouze u bezpečnostních zpráv).

Nepřijatelné zdroje rizika stanovené relativní metodou nebyly dále analyzovány.

Byly uvedeny pouze dosahy havárií bez specifikace metod matematického modelování.

Následky havárie pro osoby byly stanoveny pouze v rámci relativní analýzy např. metodou IAEA-TECDOC 727.

Nebylo provedeno ocenění rizika.

Nebyla provedena analýza rizika v souvislosti s únikem všech relevantních nebezpečných látek provozovatele (některá z látek nebyla analyzována).

Některé dokumenty se odkazovaly v detailu na přílohy, které nebyly součástí předané dokumentace.

Analýza a hodnocení rizika v bezpečnostních programech prevence závažné havárie

V popisu nebezpečných látek chyběly podstatné vlastnosti potřebné pro analýzu a hodnocení rizika.

V textu byla uvedena pouze celková množství určité látky bez informací o zádržích v jednotlivých zásobnících atd.

Nebyly uvedeny plány omezování rizik, vycházející z analýz a hodnocení rizika, včetně sledování účinnosti opatření k jejich omezování.

Nedostatky v posouzení preventivních bezpečnostních opatření (bezpečnostní zpráva, bezpečnostní program)

 Posouzení preventivních bezpečnostních opatření uváděná provozovateli v dokumentech, vyjadřovala přesvědčení o přiměřenosti a dostatečnosti těchto opatření. Většinou však nebylo provedeno jejich podrobné hodnocení a v kontextu nedostatků analýz a hodnocení rizik byla jejich přiměřenost nevěrohodná. Ve vyjádřeních bylo proto požadováno, aby problematika preventivních bezpečnostních opatření byla znovu řešena na základě dopracování a doplnění příslušných analýz a hodnocení rizik v další verzi dokumentu. Posuzovaná dokumentace dále postrádala přehledný, odpovídající popis a zhodnocení preventivních bezpečnostních opatření a zpravidla nebylo pochopeno jejich základní členění na opatření organizační (tvořící obsahovou část programu) a technická (tvořící obsahovou část “hodnocení rizik - přehled a zhodnocení technických bezpečnostních opatření”).

 Nedostatky v bezpečnostním programu prevence závažné havárie

Nedostatky ve struktuře tématických položek a bodů, věcném obsahu, míře detailu informačního a popisného aparátu i v souvislosti s jasným a srozumitelným vysvětlením funkce subsystémů prevence závažné havárie jako nadstavby stávajících bezpečnostních systémů v podnicích, se ukázaly jako hlavní a zásadní problém bezpečnostních dokumentací. S ohledem na běžnou dostupnost zahraničních materiálů k problematice prevence závažných havárií (SEVESO II), je úroveň výsledných dokumentů zarážející, i když je nezbytné v souvislosti s programem znovu zdůraznit, že příslušný metodický materiál se tvořil časově souběžně s legislativou nebo v některých aspektech dokonce až po jejím vstupu v platnost. V předložených programech je možno nalézt např. formy jakýchsi čestných prohlášení o plnění, splnění, zavedení nebo stanovení povinností a subsystémů k jednotlivým položkám a bodům. Tato konstatování nebyla často doprovázena odkazy na konkrétní vnitropodnikové předpisy. Pokud byly tyto odkazy uvedeny, citovaný dokument nebyl zpracován v programu takovým způsobem, aby bylo možno většinu informací z pozice posuzovatele odpovědně posoudit a ověřit. Pouze čestné výjimky zpracovatelů předložily vyvážený materiál, který citlivě (tedy s vědomím okruhu orgánů, posuzovatelů, organizací a osob, kterým je dokument určen) střídal pasáže, ve kterých byla vhodně použita forma většího detailu (např. školení k prevenci závažných havárií jako doplněk stávajícího školení zaměstnanců) s obecnějšími popisy subsystémů prevence závažných havárií. Argumenty provozovatelů, že při takových požadavcích posuzovatelů je nutné poskytovat v příloze k dokumentu veškerou i marginální a rozsáhlou podnikovou legislativu v plném znění, nelze přijmout. Z hlediska dobré přehlednosti, srozumitelnosti a věrohodnosti pro posuzovatele a další čtenáře dokumentů, by postačilo zpracovat textové bloky jako řadu shrnujících informací, které vysvětlují podnikové mechanismy a subsystémy, požadované ve struktuře tématických položek.

č. 353/1999 Sb., ani neaktualizoval v tomto smyslu žádný ze stávajících předpisů. Potom nebylo možno uváděný systém prevence závažných havárií považovat za důvěryhodný a odpovídající. Totéž platí i o případech, kdy získání různých certifikátů, např. ISO řady 9000 a 14 000 a dalších, bez doplnění a aktualizace, bylo vydáváno za kompletní zavedení a splnění systému prevence závažné havárie, i když je všeobecně známo, že tyto jistě významné certifikáty jsou někdy spíše na papíře než účinné a efektivní.

V některých případech byly vydávány subsystémy BOZP podniku, zavedené podle jiné legislativy, za řešení určitých specifických položek v prevenci závažných havárií, např. pod názvem “Riziková místa podniku” se skrývala kategorizace pracovišť podle Vyhlášky MZd č. 89/2001 Sb., atd.

Nejvýznamnější nedostatky programů jsou uvedeny v následujícím výčtu:

V dokumentu nebylo možno nalézt klíčovou položku, tj. “písemné prohlášení provozovatele o politice prevence závažné havárie” a “celkové cíle a zásady prevence závažné havárie”.

Z informací k “systému řízení bezpečnosti” vyplynulo, že stávající systém nebyl doplněn a rozšířen ve smyslu prevence závažné havárie.

V rámci “řízení provozu objektu nebo zařízení” chyběly především dostatečné informace ke “zpracování a zavedení bezpečných postupů pro identifikované rizikové činnosti”, “zavedení a zdokumentování bezpečných postupů - instrukce pro výkon provozních činností významných z hlediska bezpečnosti”.

Mnohé informační nedostatky, nejasná a nesrozumitelná vysvětlení, příp. záměny s jinými subsystémy se ukázaly také v bodech “řízení změn v objektu nebo zařízení”, “havarijní plánování”, “sledování plnění programu” a “kontrola a audit”.

Informace, popisy, přehledy, charakteristiky a grafické přílohy bezpečnostních zpráv

V těchto části dokumentů se vyskytovaly nedostatky v podobě chybějících a nejasných výstupů, které jinak dobře zpracovaný dokument zbytečně degradovaly. Zpracovatelé si mnohdy neuvědomili, že posuzovatelé nemohou znát jim notoricky známá fakta a skutečnosti. Navíc pokud někteří z posuzovatelů určité skutečnosti znali, měli za povinnost posuzovat úroveň zpracování a náležitostí, včetně srozumitelnosti pouze na základě předloženého dokumentu.

Zásadní nedostatky se vyskytovaly v “popisu organizační struktury provozovatele” (v rámci popisu objektu nebo zařízení s rizikovým potenciálem), kdy byla sice často uvedena organizační struktura, ale nejasně a v nedostatečném detailu. V rámci “popisu umístění objektu nebo zařízení” chyběla v plánech (schématech) např. vyznačení míst významných pro řízení provozu (např. důležité velíny) a významných objektů infrastruktury podniku (např. lékař, HZS, místa koncentrace většího počtu zaměstnanců atd.). Chyběly také zákresy průběhu hlavních kanalizačních a potrubních systémů, recipientů v případech, kdy se tyto informace ukázaly jako důležité. Pod bodem “informace o technologii” vznikaly problémy s dostatečností nezbytných informací o materiálových bilancích a tocích energií, včetně problémů s příslušnými grafickými přílohami (postupové diagramy, schémata) atd. Nízkou vypovídací úroveň měly i položky “popis částí zařízení a jejich vzájemné ovlivňování”, a “popis provozních činností a procesů spojených s rizikem závažné havárie”.

Samostatnou kapitolou byl bod “popis okolí a životního prostředí”. V rámci “demografické a geografické charakteristiky” byly uvedeny příliš obecné nebo stručné popisy, které s ohledem na vzdálenost obytných zón od objektu nebo zařízenínemohly být považovány za odpovídající. Podobná situace byla také v rámci položky “průmyslové a skladové objekty, přepravní cesty”, kde řada nezbytných informací chyběla zcela (informace o objektech průmyslové nebo skladové činnosti, živočišné a rostlinné výroby, o přepravních cestách v okolí podniku, které mohou být postiženy následky havárie vzniklé u provozovatele atd.). Často chyběly také nezbytné informace o meteorologické, vodohospodářské, hydrogeologické a geologické charakteristice ve struktuře, která by odpovídala typu rizik, podmínkám a situaci daného místa, včetně příslušných přehledných map a grafických výstupů.

Nedostatky na první pohled spíše formálního charakteru (i když v mnoha případech mohly významně ztížit posuzování nebo ovlivnit pohled a vnímání posuzovatelů) byly nekompletnost předané dokumentace (chybějící stránky, přílohy atd.) a nepřehlednost grafických výstupů, způsobená černobílým zkopírováním původně barevného originálu (trasy potrubí, toky médií, vyznačení zón a další) atd.

 Závěr

Podcenění náročnosti zpracování dokumentací a termínů jejich odevzdání se ukázalo jako zásadní problém zavádění systémů prevence závažných havárií a harmonizace směrnice “SEVESO II” v ČR. Řada subjektů spoléhala na provedené práce a analýzy, které byly zadávány v devadesátých letech nebo i dříve a nevzala v úvahu časový faktor a některá specifika českého přístupu. Tyto podniky ovšem nepředstavují zásadní problém, protože základ jejich systémů je dobrý a dotažení a završení dokumentace v požadované formě a výstupu je pouze otázkou relativně krátkého času. Mnohem větším problémem jsou ovšem provozovatelé, kteří se podobnou problematikou prakticky nezabývali, není tedy na co navázat a řadu problémů je nutno řešit od začátku. U těchto podniků by bylo vhodné, aby příslušné orgány státní správy stanovily termíny pro odevzdání nových verzí dokumentů uvážlivě a s vědomím, že jejich kvalitní zpracování vyžaduje určitý minimální čas, který nelze byrokraticky zkracovat. Výsledkem neuváženě stanovených termínů by potom mohlo být požadavek na další přepracování dokumentů se všemi z toho vyplývajícími důsledky.

Konečně je třeba se vyjádřit také k otázce “kritérií splnění požadavků”, u nichž bylo v některých případech kritizováno, že neberou v úvahu různé typy objektů a zařízení. U těchto kritérií se nepřepokládalo, že budou mechanicky aplikována ve všech případech v plném rozsahu, ale vždy s ohledem např. na organizační strukturu podniku, počet zaměstnanců, typ rizik atd. Ve většině vyjádření bylo také v příslušné části v doporučení k doplnění a dopracování uvedeno cit: “...podle podmínek a konkrétní situace provozovatele”. Takže maximální rozsah “kritérií” (cca 240, resp. 500 položek) byl určen velkým chemickým instalacím s rozsáhlými nebezpečnými technologiemi a stovkami zaměstnanců. Odborné zdroje pro tvorbu “kritérií” vycházely ze zahraničních metodik pro tento typ podniků.

Autoři věří, že i toto sdělení přispěje k prohloubení komunikace mezi provozovateli a orgány státní správy, protože společným cílem není formální splnění jakési nepříjemné povinnosti, ale především maximální bezpečnost těchto vysoce rizikových zařízení a ochrana jejich okolí. Na VÚBP se připravuje internetové diskusní fórum k této problematice v rámci informačního serveru www.bozpinfo.cz. Než bude toto fórum vytvořeno je možno příspěvky zasílat na mailovou adresu oppzh@vubp-praha.cz.

Související

Související témata Autorizované osoby, ČÚBP, ITI, ČOI, ÚNMZ Nehody, úrazy, havárie